2014年，中国在新疆试点棉花目标价格补贴制度，而美国推出了新的农业法案，法案中取消对农业直接支付和反周期补贴等挂钩农业支持政策，取而代之的是价格损失保险和农业风险保险计划两项政策。本文通过比较中美两国棉花补贴相关政策，来说明两国棉花相关政策性支持措施对市场的可能性影响。
美国棉花补贴构成
现行的美国棉花补贴主要基于《2008年农业法案》，它主要在《2002年农业法案》的基础上修订而来。根据法案，政府向棉花生产者提供市场营销贷款援助、直接补贴、反周期补贴，除此之外，还有作物保险和收入保险补贴等。通过上述补贴项目，不管市场价格如何变化，美国棉农种植陆地棉的收入至少在71.25美分/磅，可明显降低市场价格对棉农收入的影响。
另外，为克服反周期补贴的部分弊端，美国《2008年农业法案》在《2002年农业法案》的基础上增添了一项新的补贴政策，即平均作物收入选择方案。选择接受该补贴项目的农户，不再接受原有的反周期补贴，同时还必须同意减少20%的直接补贴和30%的营销贷款。
美国《2008年农业法案》还增添了另一项新的补贴方案——陆地棉经济调整援助，即对美国国内使用美国产陆地棉的用户给予一定的补贴。
2014年2月，美国通过了《2014年农业法案》，农业法案仍保留了农产品贷款项目，其中皮马棉目标价格为79.77美分/磅，出口信贷保障项目（GSM102计划）的贷款期限由之前的36个月缩短到24个月。
新法案取消了涉及所有商品的直接补贴、反周期补贴以及平均作物收入选择方案，其中对陆地棉实行叠加收入保险计划。根据该计划，一旦陆地棉种植者的实际收入不到预期收入的90%，叠加收入保险计划将对棉农提供10%—30%的损失保险。此外，美国联邦政府还将为棉农支付保险费用的80%，并对提供叠加收入保险计划服务的保险公司给予补贴。
叠加收入保险计划会在2015年开始执行，目前执行的是过渡期政策。过渡期补贴政策是根据陆地棉年度均价、44.6公斤/亩的单产、2014年种植面积的60%以及2015年种植面积的36.5%，通过计算公式来测算出补贴。
中国棉花补贴构成
1.棉花良种补贴
2007年，中央财政启动了5亿元资金用于棉花良种推广补助项目，补贴区域为黄河流域、长江流域和新疆棉区三大区域的8个棉花主产省区。其中，2007年中央安排新疆自治区的补贴面积为1080万亩，补贴资金1.59亿元，地方补贴630万亩，兵团450万亩，平均每亩补贴15元。
农业部、财政部对农作物良种补贴方式暂不作统一要求，可采取直接发放补贴资金或差价供种补贴的方式，由各地根据本地实际，按照让农民得实惠、提高良种覆盖率的原则自行确定。
2.出疆棉运输补贴
为解决新疆棉运输难、销售难的问题，从2008年开始，国家对产地新疆、使用铁路运输的新疆棉及棉纱实施每吨400元的出运补贴。并在2010年6月宣布将2009年的运输补贴范围进一步扩大至粘胶纱线及棉网。2011年开始，国家出疆补贴将棉布纳入补贴范围，并提高出疆移库补贴额度至500元/吨，其中棉花移库费用补贴根据棉花生产年度核算，补贴期限暂定2011—2015年，棉纱、棉布运输费用补贴根据自然年度核算，补贴期限暂定2011—2015年。2013年3月15日起，公路运输补贴开始实施，补贴水平同样为500元/吨。
3.新疆优质棉基地建设支持
新疆优质棉基地对于保障国家棉花安全和棉纺工业发展有着重要意义，中央已连续在3个“五年计划”里支持其建设，累计投入预算内基本建设资金25亿元。这是新中国成立以来国家对单一省区、单一农作物投资年限最长的项目。新疆“十二五”优质棉基地建设总投资14.13亿元。支持建设种子质量资源创新与育种研发平台1个，品种选育和良种引进试验基地14个，良繁田30万亩，良种加工生产线9条，新增高产稳产棉田61万亩，高标准节水棉田85万亩，机采棉面积93.2万亩，残膜污染治理面积80万亩，精量播种及病虫害统防面积35万亩。
4.棉花目标价格直补
2014年中央1号文件提到“关于启动新疆棉花目标价格改革试点的要求”。目标价格政策是在市场形成农产品价格的基础上，释放价格信号引导市场预期，通过差价补贴保护重要原料产业安全、保护生产者利益的一项农业支持政策。目标价格补贴对象是试点地区种植者，总的原则是多种多补，少种少补，不种不补。
目标价格改革试点的主要内容：
一是在全国范围内取消棉花临时收储政策。政府不干预市场价格，价格由市场决定，生产者按市场价格出售棉花。
二是对新疆棉花实行目标价格补贴试点。种植前公布棉花目标价格。2014年新疆目标价格定为19800元/吨。当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价对试点地区生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，不发放补贴。
三是完善补贴方式，目标价格补贴额与种植面积、产量或销售量挂钩。
目前，关于新疆目标价格直补的细则尚未出台，有关直补政策的进展如下：
一是2014年4月5日，国家发展改革委、财政部、农业部联合发布2014年棉花目标价格为每吨19800元/吨。
二是6月1日—8月31日，新疆自治区农业厅会同财政厅、国土资源厅、统计局、调查总队对全区棉花种植面积数据进行会审和汇总，确认准确无误后，以正式文件形式上报自治区棉花目标价格改革试点工作领导小组。
结语
美国作为发达国家，在之前的农业法案中，对棉花的支持政策远强于中国，这也是美国棉花获得强大市场竞争力的主要原因之一。但美国对农业品尤其是棉花的补贴支持政策正呈现明显的“绿箱化”调整，由传统直接针对棉花种植和价格的补贴逐渐演变为不针对特定产品的农业保险制度，从效果上看，由于新的农业法案大幅削减了商品项目，也就是农业补贴，潜在地，农作物播种面积可能将会减少。然而，由于生物能源等鼓励措施的扩大，部分农作物播种面积又会增长。
另外，由于新的农业法案为农民提供了更多的市场风险管理策略，来自作物保险的收入增加，导致整个农场收入增加，从而农民能够接受略低的市场价格。美国新农业法案的调整巧妙地避开了引起贸易争端的补贴问题，但在保障农民收入方面的支持力度并没有减弱，合理地利用规则。
中国试点棉花目标价格补贴，但对相关品种的直接支持在增加，补贴仍呈现明显的“黄箱化”特征。根据WTO《农业协定》以及“中国入世承诺”，未来随补贴额度的明显增加，对特定商品的直接补贴以及对整个农业的补贴都存在“天花板”，有被限制和削减的可能。在条件合适的情况下，应注意借鉴美国对农产品支持的经验，合理利用贸易规则。
